Penilaian Aset Infrastruktur: PERLUKAH?

Oleh: Odi Renaldi
(Akuntan – Penilai, Kepala Seksi Penilaian Properti Komersial I)


Salah satu jenis barang milik Negara (BMN) yang jumlahnya cukup banyak serta memiliki nilai yang cukup signifikan adalah aset infrastruktur yaitu aset yang dimaksud-kan sebagai sarana utilitas utama publik seperti jalan, jembatan, jaringan saluran air dan jaringan listrik.

Pelaksanaan penilaian aset infrastruktur dalam rangka koreksi nilai neraca awal yang saat ini dilakukan, cukup banyak menemui kendala. Tulisan ini akan mengkaji beberapa isu berkaitan dengan penilaian aset infrastruktur antara lain perbandingan antara cost and benefit pelak-sanaan penilaian aset infrastruktur dengan mutu informasi yang akan ditampilkan di dalam LKPP selain itu akan dibahas juga mengenai pelaksanaan penilaian aset infrastruktur di luar negeri.


Posisi Aset Infrastruktur Dalam Sistem Akuntansi Pe-merintah: “Best Practices”
Dalam sistem Akuntansi Pemerintah di Indonesia, aset infrastruktur merupakan salah satu kategori aset tetap. Aset Tetap diatur dalam Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) 07 tentang Akuntansi Aset Tetap. Klasifi-kasi aset Tetap dalam PSAP 07 adalah:

1. Tanah;
2. Peralatan dan Mesin;
3. Gedung dan Bangunan;
4. Jalan, Irigasi dan Jaringan;
5. Aset Tetap Lainnya;
6. Konstruksi Dalam Pekerjaan.

PSAP 07 tidak secara eksplisit menyebut aset infrastruktur, namun dapat dipahami bahwa Jalan, Irigasi dan Jaringan merupakan aset infrastruktur. Mengacu pada de-finisi yang diberikan oleh Government Accounting Standards Board (GASB) dalam GASB Statement No. 34 disebutkan bahwa aset infrastruktur adalah: “long-lived capital asets that normally are stationary in nature and normally can be pre-served for a significantly greater number of years than most capital asets”

Kebijakan umum akuntansi aset tetap dalam PSAP 07 adalah pencatatan dilakukan dalam nilai perole-hannya, namun ketika akan dilakukan revaluasi maka harus diatur dalam peraturan yang berlaku secara nasional. Selain itu dalam paragraf yang mengatur tentang revaluasi tidak diatur secara eksplisit mengenai penilaian, apakah harus dilakukan secara keseluruhan aset tetap atau dapat dilaku-kan secara parsial.

Bila mengacu pada kebijakan yang digariskan dalam kegiatan Penertiban BMN maka semua BMN yang diperoleh sebelum tahun 2004 harus dinilai karena dianggap belum mencerminkan nilai wajarnya. Hal ini berarti aset infrastruktur yang diperoleh sebelum tahun 2004 juga harus dinilai. Namun dalam pelaksanaannya, penilaian atas aset infrastruktur ini mengalami beberapa kendala seperti:

Jumlahnya yang tersebar hingga ke pelosok negeri; Lokasi aset yang kadangkala tidak dapat diinspeksi secara langsung karena letaknya yang tersembunyi di bawah tanah atau terendam di bawah air; Kurangnya pemahaman satker terhadap aset infra-struktur; Kurang lengkapnya dokumen yang berkaitan dengan aset infrastruktur seperti dokumen kontrak, laporan akhir proyek dan gambar-gambar teknik (seperti poton-gan melintang) dari aset yang bersangkutan; Masih kurangnya penilai yang memiliki kompetensi dalam melakukan penilaian aset infrastruktur; Kurangnya referensi baik dari dalam maupun luar negeri berkaitan dengan penilaian aset infrastruktur.

Melihat kendala dalam penilaian aset infrastruktur serta mengingat PSAP belum mengatur secara rinci men-genai revaluasi aset infrastruktur, maka perlu kiranya untuk mengacu pada best practices praktek pengakuan aset tetap yang berlaku di beberapa Negara.

Sebagaimana dipahami, standar akuntansi inter-nasional – baik di sektor privat (swasta) maupun sektor pub-lik – memberikan opsi bagi entitas usaha untuk menggunakan nilai perolehan atau melakukan revaluasi atas aset secara berkala. Di sektor privat Indonesia, sejak 1 Januari 2008, Pernyataan Standar Akuntasi Keuangan (PSAK) 16 tentang Akuntansi Aset Tetap, mengijinkan perusahaan untuk memilih model pencatatan aset tetap (setelah penga-kuan awal) dengan model revaluasi. Namun selanjutnya diatur bahwa revaluasi atas aset tetap ini harus diterapkan terhadap seluruh aset tetap dalam kelompok yang sama.

Dari pengertian di atas dapat dipahami bahwa bila perusahaan memilih opsi untuk melakukan revaluasi atas aset tetapnya, maka tidak diwajibkan untuk melakukan penilaian atas keseluruhan aset tetapnya, tapi revaluasi tersebut harus dilakukan terhadap seluruh aset tetap dalam kelompok yang sama, artinya bila dilakukan revaluasi atas tanah maka seluruh tanah harus direvaluasi sementara kelompok aset tetap lain berupa bangunan dapat tidak dilakukan revaluasi.

Sedangkan bila mengacu kepada pernyataan Government Accounting Standards Board (GASB) yang terkait pengakuan aset tetap, diatur bahwa aset tetap dapat dilakukan revaluasi secara berkala. Khusus untuk aset infrastruktur dicatat dalam nilai historis dengan kebijakan kapitalisasi untuk setiap pengeluaran yang berkaitan den-gan perbaikan dan dilakukan depresiasi atas nilai yang terkapitalisasi. Namun demikian GASB memberikan opsi dalam hal pemerintah dapat memastikan dan mendo-kumentasikan kondisi aset infrastruktur dalam level kondisi tertentu, maka nilai aset tidak perlu dilakukan depresiasi.

Sementara itu, Komite Sektor Publik IFAC (International Federation of Accountants) cenderung untuk mencatat aset infrastruktur dengan historical cost tanpa depresiasi. Selangkah lebih maju, IFAC juga mendorong penyusun standar akuntansi pemerintah untuk membuat standar tersendiri mengenai aset infrastruktur yang terpisah dari standar yang mengatur aset tetap. Dikemukakan pula bahwa IFAC tidak merekomendasikan revaluasi atas aset infrastruktur dengan beberapa alasan sebagai berikut:

memerlukan biaya tinggi (high cost);
cenderung terdistorsi karena memerlukan proses estimasi;
tidak berkorelasi langsung dengan kinerja operasi aset yang bersangkutan.
Dari beberapa pendapat di atas, dapat diambil kesimpulan bahwa otoritas penyusun standar akuntansi seperti GSAB dan IFAC cenderung untuk mengakui aset infrastruktur pada nilai perolehan. Namun penerapan stan-dar akuntansi ini nampaknya tidak seragam antara satu Negara dengan Negara lainnya.

Peterson dalam Kogawa (2006) menyebutkan bahwa secara umum Negara-negara bagian di Amerika Serikat mencatat aset tetap (termasuk aset infrastruktur) pada nilai perolehannya. Metode ini dipilih karena diangap sulit untuk menerapkan penilaian terhadap keseluruhan aset yang dimiliki pemerintah. Di sisi lain, disebutkan juga bahwa Inggris memilih untuk mengakui aset tetap berupa tanah dan bangunan dalam nilai pasar (dilakukan revaluasi secara regular), namun untuk aset-aset infrastruktur dicatat pada nilai historis yang disusutkan.

Menelaah Cost and Benefit Penilaian Aset Infrastruktur
Dari standar internasional yang ada dan penera-pannya yang berbeda di dua Negara besar, menarik untuk dikaji bagaimana pencatatan aset infrastruktur ini dalam LKPP?
Diakui bahwa seiring tuntutan yang semakin besar terhadap akuntabilitas publik, maka timbul implikasi bagi pemerintah untuk dapat memberikan informasi kepada masyarakat tentang kinerja yang telah dicapainya selama satu tahun. Wujud akuntabilitas tersebut salah satunya adalah pempublikasian LKPP.

Ada tiga alasan urgensi pempublikasian LKPP ini. Pertama alasan akuntabilitas yaitu untuk mempertang-gungjawabkan pengelolaan sumber daya serta pelak-sanaan kebijakan. Alasan kedua adalah alasan manajerial, yaitu untuk menyediakan informasi keuangan yang berguna untuk perencanaan dan pengelolaan keuangan pemerintah serta memudahkan pengendalian yang efektif atas seluruh aset, hutang, dan ekuitas dana. Alasan ketiga adalah trans-paransi, yang berarti menyediakan informasi keuangan yang terbuka bagi masyarakat dalam rangka mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan yang baik.

Untuk memenuhi tujuan-tujuan di atas, langkah utama yang harus diambil adalah penyajian nilai aset dalam LKPP dengan nilai yang sesungguhnya dari aset tersebut. Tersajinya nilai aset pada nilai yang sesungguhnya akan memudahkan pengambilan keputusan oleh pemerintah. Namun dalam konteks pelayanan publik, bagi masyarakat umum tentunya, pelayanan yang diperoleh dari aset infra-struktur lebih penting dari sekedar kewajaran nilai aset dalam LKPP.

Pelayanan dari aset infrastruktur tercermin dari kualitas fisik aset tersebut. Biasanya aset infrastruktur diperoleh dari proyek-proyek besar pemerintah. Karena merupakan proyek besar yang menghabiskan dana pem-bangunan yang tidak kecil, maka kebijakan pengelolaan atas aset infrastruktur ini memegang prinsip utama yaitu aset jenis ini cenderung diperpaharui item per item dari pada dilakukan penggantian (pembangunan kembali) aset secara keseluruhan

Implikasi dari kebijakan di atas adalah sulit bagi Penilai untuk mengestimasi umur ekonomis dari aset infra-struktur ini. Secara teknik biasanya para insinyur yang mendisain aset infrastruktur telah memberikan estimasi umur ekonomis seperti untuk bendungan besar umur eko-nomisnya adalah 100 tahun sedangkan untuk bendungan berukuran sedang umur ekonomisnya adalah 60 tahun. Namun dengan kebijakan untuk mempertahankan aset tersebut dengan cara meperbaiki item per item, maka san-gat mungkin ada aset infrastruktur yang telah melampaui umur ekonomisnya tetap beroperasi dengan baik.

Kesulitan lain dalam pelaksanaan penilaian adalah Penilai harus melakukan estimasi-estimasi tertentu. Estimasi ini harus dilakukan karena sifat bangunan infra-struktur yang kompleks dan tidak seluruh bagiannya dapat diinspeksi secara langsung. Sebagaimana telah disebutkan pada bagian terdahulu, salah satu alasan IFAC tidak mere-komendasikan pelaksanaan revaluasi atas aset infrastruk-tur, adalah karena dikhawatirkan adanya distorsi sebagai akibat estimasi yang dilakukan penilai.

Kendala lain yang berkaitan pelaksanaan penilaian aset infrastruktur adalah biaya penilaiannya relatif lebih besar bila dibandingkan pelaksanaan penilaian tanah, bangunan dan kendaraan. Biaya yang besar ini antara lain terkait waktu inspeksi lapangan yang lebih panjang dan keterlibatan SDM yang lebih besar.

Dikaitkan dengan Kerangka Konseptual Sistem Akuntansi Pemerintah, disebutkan bahwa salah satu ken-dala dalam mempersiapkan informasi laporan keuangan yang andal dan relevan adalah pertimbangan antara man-faat dan biaya. Hal ini berarti dalam penyusunan laporan keuangan, akuntan harus memastikan bahwa manfaat yang dihasilkan dari informasi yang tersaji haruslah lebih besar dari biaya yang dikeluarkan untuk menyajikan informasi tersebut. Tentunya masyarakat akan mengharapkan biaya yang dibutuhkan untuk menyusun LKPP tidak akan lebih besar dari manfaat dari LKPP tersebut.

Kebijakan pengelolaan aset infrastruktur adalah mempertahankan kondisi aset pada level tertentu. Untuk mempertahankan kondisi tersebut dibutuhkan biaya pemeli-haraan yang cukup besar. Biaya pemeliharan yang signifi-kan ini selayaknya harus dikapitalisasi (menambah nilai) pada nilai perolehan aset. Berdasarkan hal ini dapat diambil kesimpulan bahwa seiring berjalannya waktu nilai perole-han sebelum depresiasi akan meningkat. Bila satker sudah melakukan kapitalisasi atas biaya-biaya pemeliharaannya, maka nilai aset infrastruktur yang disajikan pada LKPP sudah menunjukkan nilai wajarnya.

Bila prosedur pengkapitalisasian sudah dilak-sanakan satker, maka sebenarnya tidak perlu melakukan penilaian atas aset infrastruktur untuk kepentingan koreksi neraca awal pemerintah pusat. Bila demikian halnya, bagi profesi Penilai, pertanyaan yang berkembang adalah apakah terdapat benchmark pelaksanaan penilaian atas aset infrastruktur dan apa tujuan pelaksanaan penilaian tersebut?

Sebenarnya terdapat beberapa pelaksanaan penilaian atas infrastruktur yang pernah dilakukan di be-berapa Negara. Dalam rangka restrukturisasi konsesi jalan tol, Thailand pernah melakukan penilaian atas konsesi tersebut pada tahun 2000. Canada dalam pelaksanaan transfer aset dari pemerintah pusat kepada pemerintah

daerah dan atau operator swasta, juga melakukan penilaian atas aset infrastrukturnya. Contoh lainnya adalah penilaian aset pembangkit tenaga listrik di China untuk menentukan rate yang harus dibayar oleh publik. Malaysia juga pernah melaksanakan penilaian atas aset berupa jalur kereta api untuk kepentingan penetapan pajak property kepada peru-sahaan operator kereta.
Dari pelaksanaan penilaian atas aset infrastruk-tur, pendekatan penilaian yang umum dipakai adalah pendekatan pendapatan, hal ini erat kaitannya dengan potensi pendapatan dari aset-aset tersebut. Pendekatan pendapatan ini tentu sulit diterapkan untuk aset infrastruktur yang murni berfungsi sebagai utilitas publik tanpa mengha-silkan pendapatan. Penilaian atas aset seperti ini lebih tepat menggunakan pendekatan biaya. Namun bila penilaian tersebut ditujukan untuk penyusunan laporan keuangan, tentunya harus dipertimbangkan perbandingan antara biaya dan manfaat yang dihasilkan dari penilaian aset infrastruk-tur tersebut.

KESIMPULAN

Praktek penilaian aset infrastruktur yang pernah dilakukan di manca negara adalah penilaian aset infrastruk-tur untuk kepentingan pengalihan kepemilikan aset dari pemerintah ke swasta (privatisasi). Penilaian aset infra-struktur yang dilakukan untuk kepentingan penyusunan laporan keuangan akan terkendala pada pertimbangan apakah informasi yang dihasilkan dari kegiatan penilaian ini akan menghasilkan manfaat yang signifikan bagi pembaca laporan keuangan.

Dalam kegiatan penertiban BMN, tim inventa-risasi dan penilaian banyak menemui kendala dalam mela-kukan penertiban BMN di lingkungan satker yang memiliki aset infrastruktur, yaitu selain komplektisitas berkaitan dengan karakteristik aset infrastruktur, juga berkaitan den-gan ketidaktertiban pencatatan aset infrastruktur.

Berkaca pada pelaksanaan penertiban BMN berupa aset infrastruktur dan best practices pengakuan aset infrastruktur di berbagai Negara, maka perlu dipikirkan apakah aset infrastruktur perlu dilakukan koreksi untuk mendapatkan nilai wajarnya ataukah cukup mencatat nilai aset infrastruktur dalam nilai perolehan yang dikapitalisasi.

Namun dari sisi profesi penilai, terlepas dari apakah aset infrastruktur dinilai atau tidak, para penilai tentunya diharapkan untuk terus meningkatkan kompetensi untuk menguasai semua teknis penilaian termasuk aspek-aspek teknis untuk melaksanakan penilaian aset infrastruk-tur. Peningkatan kompetensi ini penting dilakukan mengin-gat di kemudian hari tidak menutup kemungkinan penilai DJKN ditugaskan untuk melakukan penilaian aset infra-struktur dalam rangka pemanfaatan. (***)

Tulisan diatas sepenuhnya merupakan pendapat pribadi Penulis. Penulis menerima komentar dan tanggapan atas tulisan ini, tanggapan dapat disampaikan melalui re-daksi atau secara langsung melalui email: odi.renaldi@accountant.com